墅研检心丨【检察工作】民事检察跟进监督的实证分析与规制路径
谋发展之策，立强检之论。检察调研工作是提高检察干警综合素质的有效途径，也是促进检察工作高质量发展的有力抓手。现推出墅研检心·理论专栏，撷取拱墅检察理论研究精品之作，生动展示拱墅检察在理论调研成果打造、理论调研人才培养中的勤勉探索。
民事检察跟进监督的实证分析与规制路径
——以Z省检察机关近五年办案数据为研究样本
作者介绍：
朱 临
杭州市拱墅区人民检察院
党组成员、政治部主任
李丽美
杭州市拱墅区人民检察院
第六检察部主任
周贝妮
杭州市拱墅区人民检察院
第六检察部四级检察官助理
摘要：作为依职权监督的一种重要方式，跟进监督是检察机关依法能动履职、提升监督刚性的重要手段，对于实现司法公正、推动民事检察工作高质量发展有着重要的促进作用。当前，检察机关对民事检察跟进监督工作进行了有益探索，也取得了一定成效。但在司法办案中，跟进监督案件数量少、监督成案率不高、监督后劲不足等现象仍普遍存在。对此，笔者将结合当前民事检察跟进监督的工作实际，对该项制度从立法和司法层面进行“二元化”困境分析，并提出相应的规制路径，为提升民事检察监督刚性，实现监督纠错与权利救济、精准监督与社会治理提供实践样本。
关键词：民事检察 跟进监督 实证分析 规制路径
全文
一
民事检察跟进监督工作基本情况
办案数据情况
2018年1月至2022年9月，Z省检察机关共受理民事检察跟进监督案件69件，其中审查后提请抗诉33件，提出抗诉16件，提出检察建议1件，作终结审查决定16件（未结案件仅统计受理数，无法统计监督情况）。法院裁定再审合计17件，其中再审改判5件，再审发回重审1件。根据上述办案数据，笔者以跟进监督案件受理情况（区分跟进监督对象）、办理情况以及结案情况作为数据基础进行归类整合，统筹分析出民事检察跟进监督工作现状。具体数据情况统计如下：
数据特征分析
▲ 一、跟进监督案件受理数呈现倍数增长趋势。从受理数看，2018年至2020年，Z省检察机关受理民事跟进监督案件数分别为1件、3件、5件。到2021年，监督案件受理数突破个位数，达到27件，是2020年的5.4倍，2019年的9倍；而2022年1月至9月期间，监督案件受理数已达33件，是2021年全年的1.2倍，2020年全年的6.6倍，2019年全年的11倍。从监督对象看，2018年至2022年10月期间，Z省检察机关受理的69件民事检察跟进监督案件中，仅1件为执行活动违法监督，而生效裁判结果监督受理数占比高达98.5%。而近五年内，Z省检察机关并未受理审判活动违法监督的跟进监督案件。
▲ 二、跟进监督案件成案率不高。从办理情况看，近五年内，Z省检察机关审查后决定跟进监督的案件共计24件，仅占受理数的34.8%。其中，2018年至2020年期间受理的案件基本采取了跟进监督手段，但该时间段的案件总体数量并不多，分析和参考价值不高。在2021年、2022年1月至9月的数据中，检察机关审查后分别提出抗诉9件和7件，而作终结审查决定的有4件和12件，成案率仅为33.3%和21.2%，虽然该期间存在部分未结案件，但总的来说，监督成案率仍不高。
▲ 三、检察机关跟进监督案件的采纳率较高。从监督结果看，2019年、2020年两年采纳率均为33.3%；而2021年提出抗诉9件，法院裁定再审9件，采纳率达100%；2022年1月至9月提出抗诉7件，法院裁定再审6件，采纳率达85.7%。此外，该组数据再审改判数共计5件，发回重审1件。目前来看，跟进监督案件办理成效较为显著。
办案数据的增长变化体现出，检察机关对跟进监督工作的关注度和重视度在逐步提高，案件办理也取得了良好的监督质效。但数据还反映出，监督案件总量仍处于较低水平、审判以及执行活动违法监督的跟进监督力度不足、跟进监督后又以终结审查方式结案，跟进监督案件成案率不高等问题，监督缺乏刚性。
二
民事检察跟进监督“二元化”困境分析
立法层面的困境分析
▲ 一、监督方式不明确。关于跟进监督的方式，立法层面缺乏具体明确的规范手段。实务中，法院对于检察建议的重视程度不高，普遍存在怠于回复、超期回复的现象。针对该情形，2021年8月新修订的《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《监督规则》）第一百二十四条规定了检察机关可以跟进监督或提请上级检察院监督，但该条款并未提及检察机关应如何跟进监督。由于立法未明确监督方式，实践中检察机关采取的形式也大相径庭。从数据反馈的结果看，2022年1月至9月，有9件案件以终结审查的方式结案，占受理数近三分之一，经查询，监督理由均为法院未在规定期限内对检察建议作出处理并书面回复。由此可见，在监督方式不明确的情形下轻易跟进监督，可能出现监督力度不足、成效不佳，最终只能以终结审查的方式放弃监督的结果。而关于跟进监督的方式能否涵盖民事检察所有的监督手段、能否二次使用等问题，同样缺乏具体规定。
▲ 二、监督保障机制缺失。根据《监督规则》第一百二十四条中所称的“有关规定”，原提出抗诉的检察机关享有再次抗诉的权利，并且针对法院裁定不予再审的，检察机关也可通过抗诉跟进监督。然而，倘若检察机关对法院的回复有异议、法院在收到检察建议后逾期未回复或处理结果不当的，上述规定明确，一种情形是可以通过上级检察院向上级法院提出，上级法院认为检察院的意见正确的，监督下级法院及时纠正；另一种情形是提请上级检察院向其同级法院提出检察建议，由法院在三个月内审查处理并以回复函的形式回复，如果采纳检察机关的意见，再督促下级法院进行纠正。由此可见，检察机关只有在行使抗诉权进行跟进监督时才享有主动权，但若无法通过抗诉跟进监督，检察机关只能再次与法院协调、磋商，如果法院仍不采纳监督意见，检察监督就会再度陷入后劲不足的尴尬局面。由此，为确保跟进监督后续刚性，需要通过立法建立制度化、体系化的监督保障机制。
司法层面的困境分析
▲ 一、对监督理念和认知的看法不同。一是存在不敢跟进、怕错的心态。跟进监督在适用上显然较为严格，检察机关容易产生不敢监督的心理，害怕面对监督失败的风险或者认为即便跟进监督，也未必能够达到预期的效果。加之法院对民事检察监督工作通常存在不理解、不配合的情况，检察机关难免会产生中途放弃跟进监督的想法。二是存在看法和认识方面的差异。数据结果显示生效裁判结果监督的跟进监督受理数畸高，除了审判、执行活动违法监督案件本身数量少（且大部分为无法纠错的类案）等因素外，更为主要的原因在于，从维护生效判决既判力和裁判权威性以及基于对法律适用问题的不同理解，在初次监督环节，对于是否启动再审纠错程序，法院往往会遵循审慎原则，这也致使许多生效裁判案件被裁定不予再审或维持原判，最终拖至跟进监督程序。
▲ 二、对监督标准的理解和适用把握不够。关于跟进监督的适用条件，《监督规则》明确了跟进监督的适用情形，其表现形式包括：一是针对再审检察建议未被采纳的抗诉；二是针对抗诉后仍有明显错误的二次抗诉；三是针对审判、执行活动违法监督的检察建议未被采纳或采纳建议后未落地见效的再次建议；四是针对法院未在规定期限内作出处理和回复的及时监督。此外，《监督规则》对2013年《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则（试行）》）中的原有部分条文进行了修改，确保检察机关跟进监督时审慎适用抗诉手段。即便如此，检察机关对于跟进监督的标准和适用仍把握不充分，比如跟进监督是否意味着有错必纠；如何做到监督纠错与权利救济之间的平衡；对于案件能否跟进监督时是否有相应的判断标准等。
三
强化民事检察跟进监督的规制路径
不断优化民事检察跟进监督的监督理念
▲ 一、树立敢于监督、敢于抗诉的监督理念。跟进监督是提升检察监督刚性的重要手段。司法理论和检察实践充分表明，无论是启动条件、程序设置、监督方式还是监督产生的效果，跟进监督均与一般的民事诉讼监督案件不同。但从另一个层面来看，正是由于跟进监督的标准更高、要求更严，检察机关更应转变实务中怠于监督、不敢监督的心态，回归到检察机关对违法行为监督、维护合法权益的本质属性，具备敢于监督、敢于抗诉的底气。对于初次监督后仍存在违法情形或未达成效的，检察机关应该坚定信念，积极调动主观能动性，在对案件进行整体把握的前提下，采用合理的监督手段跟进监督，尽最大的努力促使监督取得最好的效果，而不是一直处于挫败、选择放弃甚至自我怀疑的窘境。
▲ 二、强调监督纠错和权利救济的双向结合。从价值属性看，跟进监督具有监督、纠错和救济的多重功能。因此，检察机关应认识到，检察监督的目的不仅在于纠正违法，还应消除违法行为所产生的后果，而民事检察跟进监督职能对于权利救济和合法权益保护具有重要的意义。对于通过抗诉、制发检察建议等初次监督方式仍未实现预期目标，也就是案件经一次监督后仍存在明显错误，且私权利仍处于侵害情形、当事人合法权益未得到补救时，检察机关应当及时跟进监督，在提高监督案件质效的同时，实现规范司法审判、维护合法权益的双重价值，促成双赢多赢共赢的良好局面。
准确界定民事检察跟进监督的监督标准
▲ 一、以法定性和必要性作为监督标准。明确法定性与必要性相统一是强化跟进监督、促使提质增效的必要前提。法定性标准是判断是否跟进监督的直接标准，只要民事审判、执行仍存在违法行为，检察机关就具有跟进监督的职责使命。在必要性标准的把握上，跟进监督作为依职权启动的更具刚性、更进一步的监督方式，应当具有更为足够充分且正当的理由。检察机关在开展监督过程中，应当以纠正违法作为首要标准，在充分辨析案件事实和证据的基础上准确适用法律。但跟进监督不完全等同于有错必纠，跟进监督的理论和实践价值也并不仅限于此。从必要性标准的角度分析，还需综合考量案件所处的政策背景、跟进监督可能带来的影响或引发的效果等。如，对于法院裁判存在瑕疵性问题，且对当事人的合法权益影响较小的，检察机关应从全局考虑，如果跟进监督后反而会出现新的矛盾争议，可以通过检察和解等方式解决。反之，如果跟进监督能够最大程度地促使案件取得最好效果，则具备跟进监督的必要性。总言之，要以兼顾法定性与必要性作为是否跟进监督的衡量标准。
▲ 二、突出精准监督与社会治理的有机结合。精准监督注重选择适当的监督方式对有纠偏和引领价值的案件进行监督，从而促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向问题，尤其是涉及公共价值或公共利益的问题。而跟进监督对于促进法律规范的统一适用或解决某一特定领域长期存在的普遍性问题具有实践意义。作为法律监督部门，检察机关应力求精准，通过跟进监督深度参与社会治理，促使司法公正。比如对个案的实体纠错、对法院审判和执行活动中的程序性违法纠正或是对司法理念和实践的创新变革带来的影响，从而促使法律的统一实施和正确适用、解决某一特定领域存在的典型问题。即言之，检察机关的跟进监督在突出精准监督的同时，还应更多地去探究案件背后所隐藏的社会问题，从点到面精准施策，从个案办理延伸至类案监督，最终实现推动社会治理的目的。
完善健全民事检察跟进监督的监督保障机制
▲ 一、探索建立检察建议审查和反馈程序。抗诉是导致法院必然启动再审程序的主要监督手段，但在跟进监督中，抗诉被加以了严格的限制。对此，可以探索建立检察建议审查程序，要求法院在检察机关跟进监督时均须启动审查前置程序，对检察建议进行实质性审查，以避免法院逾期未处理回复甚至对检察建议不予理会等现象在跟进监督中再度发生。此外，要求法院对于检察院跟进监督案件分阶段及时反馈书面答复，包括接收后答复、启动审查程序时答复以及作出决定后答复，通过完善审查程序和阶段性反馈机制保障检察监督落于实处。
▲ 二、细化跟进监督的监督方式。根据违法程度进行合理化细分，有针对性地开展监督。对于裁判结果仍有明显错误或法院未采纳检察机关主要监督意见的，检察机关应当通过二次抗诉的方式跟进，促使法院再次启动再审；针对法院裁判存在瑕疵问题的，若该瑕疵性符合前文所述不具备必要性的，那么不宜提请抗诉，可以选择其他“柔性”方式解决。此外，对于法院逾期未回复处理的情形，从保证跟进监检察机关应当通过先行协商、提醒或督促的形式，要求法院说明正当理由，在法院无法说明客观事由的情形下再跟进监督，并同步制发变更办案人的检察建议。
▲ 三、适时引入人大监督方式。人大监督既是一种制约手段，也是一种督促方式。无论是检察机关还是法院都应主动、自觉接受人大监督。对无正当理由拒不采纳民事检察建议的，检察机关可以将民事检察建议即相关材料报送同级人大及其常委会。当被监督对象拒不接受检察机关的监督时，引入人大监督，将问题由人大及其常委会作出客观中立的评判，并决定是否应当运用质询、罢免等方式，促使被监督对象予以改正。通过提请人大备案监督，更好地促使法院审判权的行使，亦是保障跟进监督刚性的有效措施之一。
▲ 四、纳入法院审委会案件范围。将检察机关跟进监督案件纳入法院审判委员会案件讨论范围，并且有必要通知同级检察院的检察长全程列席审委会。根据《最高人民法院关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》第8条、第9条的规定，对于生效裁判确有错误需要再审、检察机关提出抗诉的重大、疑难、复杂民事案件或对合议庭法律适用问题意见分歧较大的情形，纳入了法院审委会案件范围，但并未覆盖检察机关跟进监督的所有案件类型，尤其是民事审判、执行活动违法监督的跟进监督案件，也应作为审委会讨论的案件或议题。
参考文献：
1、数据来源于Z省检察机关2018年1月至2022年9月民事检察跟进监督案件办理数据。
2、滕艳军：《民事诉讼精准监督的实现与保障》，载《人民检察》2019第13期，第49-53页。
3、冯小光、赵格：《加强跟进监督，提升监督刚性——最高人民检察院民事检察跟进监督典型案例解读》，载《中国检察官》2021年第24期，第3-5页。
4、汤维建、王德良：《民事检察精准化发展路径探析》，载《人民检察》2019年第10期，第5-14页。
5、于潇：《加强民事检察跟进监督 实现公权监督与私权救济有效结合》，载《检察日报》2021年10月30日，第2版。
6、万绍文：《民事检察建议的效力及其实现》，载《法治社会》2016年第5期，第104-110页。
本文刊登于《检察工作》杂志2023年第3期
编辑 | 李伟
★
往期精选
★